《基本法》对全德国人民产生宪制效果，宪制着与全体人民所关联的国家权力以及联邦最基层的国家生活中的民众，[1]265州宪作为整体宪法秩序的一部分只对州内人民有效，因此若人民生活在两部宪法核全然不同的宪法之下，则社会将动荡断裂。

[20]基于上述立法理由，《立法法》第73条第3款规定：设区的市、自治州根据本条第一款、第二款制定地方性法规，限于本法第七十二条第二款规定的事项。接下来的问题是限制条款如何解释。

为此，根据各方面的意见，修正案草案在依法赋予所有设区的市地方立法权的同时，明确设区的市可以对‘城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。接下来的问题是，究竟如何划出特定事项的范围，立法理由是，既要依法赋予所有设区的市地方立法权，以适应地方的实际需要，又要相应明确其地方立法权限和范围，避免重复立法，维护国家法制统一。因为，改革植根于中国的政治和社会发展，权力下放伴随着社会进步和自由程度的提升，这反映了制度松绑的欲求，也是地方治理的新趋向。一个中央政府，不管它如何精明能干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。在中央—地方纵向关系结构中，中央要求地方服从其统一指令是有法制度基础的。

[14]《最高人民法院公报》1993年第3期。本文认为，（1）探究立法原意应当是据于公开的立法资料通过法律解释技术获得，如关于法律草案的说明等立法文献，绝对不是个别权威人士、立法参与者的事后言语。通过简要梳理可以清晰地发现，研究者们逻辑论证的大前提主要聚焦于《宪法》第67条和《立法法》（2000）第7条。

之前的改革如果经过实践证明可行，中央往往将其成果复制推广至全国，地方不仅获得直接的经济效益，也将收获政治效益与荣誉（例如安徽凤阳、深圳等）。[26] 进一步讲，确立地方改革试验的合法性有助于真正确立起合理合法的改革利益与风险分担机制，保障与激发地方改革试验主体的积极性。例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等232个试点县（市、区）、天津市蓟县等59个试点县（市、区）行政区域分别暂时调整实施有关法律规定的决定》，将《中华人民共和国物权法》第184条和《中华人民共和国担保法》第37条所规定的集体所有的耕地使用权、宅基地使用权不得抵押的规定，在防范风险、遵守有关法律法规和农村土地制度改革等政策的基础上，赋予农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（含宅基地使用权）抵押融资功能，在农村承包土地的经营权抵押贷款试点地区，允许以农村承包土地的经营权抵押贷款。[31]例如，2016年9月3日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改中华人民共和国外资企业法等四部法律的决定》，对《中华人民共和国外资企业法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》、《中华人民共和国中外合作经营企业法》、《中华人民共和国台湾同胞投资保护法》作出修改。

研究者们之所以对暂时调整或暂时停止的性质争论异常激烈，很大程度上是因为暂时调整或暂时停止的性质并没有明确的法律条文作为依据——《立法法》（2015）依然没有明确地言及这一问题。在农民住房财产权抵押贷款试点地区，允许以农民住房财产权抵押贷款[22]。

同时还可以对实践效果尤为突出的相关调整及时作出评估，进而提前修改相关法律，前文提到的《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国广告法》等法律的修改便是如此。（二）以试验立法的方式完善中国特色社会主义法律体系 2011年，吴邦国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。例如由上海市人大常委会通过的《中国（上海）自由贸易试验区条例》中第13条就与《中华人民共和国外资企业法》第6条有关外资企业设立的规定、第10条有关外资企业重要事项变更的规定形成了一种现实的竞争关系。同时，这一授权地方改革试点决定的附件1对中国（广东）自由贸易试验区、中国（天津）自由贸易试验区、中国（福建）自由贸易试验区以及中国（上海）自由贸易试验区扩展区域四至范围分别进行了细化到街道为单位的说明。

但更为要紧的是，在明确授权地方改革试点决定性质的前提下，探明其在国家建设与发展中承担的功能。改革目标相对明确使得改革的顶层设计得以更好地展开。对实践证明可行的，修改完善相关法律。同时，暂时调整或暂时停止也与《立法法》中的变通规定相类似。

在当前中国特色社会主义法律体系业已形成的背景下，立法活动中的法律修改成为法律变动的主要方式。也正是因为如此，地方试验作为相对稳健又有效的方式，在中国三十多年的改革中扮演了关键角色，为国家建设与发展注入了强大动力。

正如张志铭所指出的那样，中国法律体系必须反思建构理性主义的构建思路，因为中国的法律体系建设不可能毕其功于一役，无论在整体结构还是在局部和个别的意义上，都将回应转型社会的发展要求，针对社会生活关系不断生成、定型和变化的状况，作出相应的调整[33]。授权地方改革试点决定首当其冲地需要承担起进行改革试验的任务。

中期报告的目的在于保证地方改革需求与地方知识及时输送至中央，以便授权能够应时调整纠偏。因此，授权地方改革试点决定并非法律修改。那么，现阶段，无论实务还是理论界都已认识到，在已经形成一定的既有法治秩序而改革步入深水区的情况下，不能再仅仅从功能主义立场出发来论证改革正当性而轻视合法性问题。同时，我们还应当看到，《立法法》（2015）第13条的运行逻辑本身也在协调法治与改革的关系。可见，延展有效期也是可能情形之一。[17]季卫东：《宪政新论》，北京大学出版社2005年版，第202-203页。

但是实际上，前述内容并不足以完全证成授权地方改革试点决定就是法律修改。第一，授权地方改革试点决定指导下的改革体现出较高的明确性。

下位法与上位法在条文内容上的竞争与淘汰，导致二者间效力等级顺序变得模糊，法律体系整体更加扁平，而竞争关系中的上下位阶条文间实际上呈现一种动态平衡。[34]参见[美]罗斯科·庞德：《法律史解释》，邓正来译，商务印书馆2013年版，第4页。

在发挥完善中国特色社会主义法律体系的功能时，全国人大常委会本身需要更加审慎与克制地运用这种授权，同时通过草案公开征求意见、全国人大监督等方式，避免全国人大常委会立法权可能的变相扩张。显然，立法机关认为至少不能将授权地方立法作为一项基本制度规定下来。

这意味着，授权主体对于是否修改相关法律并不能作出完全妥善的判断，如果直接在全国范围内暂时调整或暂时停止相关法律的规定，一旦效果不佳，其付出的代价过于高昂。[20]吴敬琏：《中国的发展方式转型与改革顶层设计》，《北京师范大学学报（社会科学版）》2012年第5期，第13页。[40]例如，赋予集体建设用地使用权出让功能，赋予集体所有的耕地使用权、宅基地使用权抵押融资功能，设立监察委员会等改革事项。对于摸着石头过河，一些学者进行了反思，例如王曦认为摸着石头过河现在已经不合时宜，新改革观必须具有明确性和科学性两个基本特征[19]。

现行《立法法》第13条并未对报告制度作出规定，但在授权地方改革试点的决定中，一般都对被授权机关进行报告有着相应的要求。[11]授权地方改革试点决定的受权主体包括但不限于国务院，例如《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》等。

暂时性和局部性反映出授权地方改革试点决定带有强烈的试验性质，也使授权地方改革试点决定区别于法律修改。进入专题： 授权地方改革试点 。

因此对法律进行修改既要及时，又必须审慎。暂时性表明了试验的时间维度。

而后，中国人民银行、中国银行业监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、财政部、农业部联合印发《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》。因为宏观上对改革的整体方向与进度有所把握，对改革每个阶段的任务有着较为清晰的预估，对改革所涉及的各种利益与矛盾有充分理解，才能够稳妥地为改革活动添置条件，才能符合胆子要大、步子要稳的改革要求。通过授权地方改革试点决定，使地方改革主体的改革活动获得合法性，进而建立起合理合法的改革利益与风险分担机制，不仅使地方改革试验主体无违法改革的后顾之忧，更从根本上保障地方改革试验主体的积极性，给予地方改革试验更加坚实的制度后盾。因为根据效力等级的基本原则，如果下位法违反了上位法的规定，下位法就不能适用，而应当被改变或者撤销，也就谈不上下位法与上位法分别通过实践检验与效果比较进行竞争与淘汰。

[38]石佑启：《论立法与改革决策关系的演进与定位》，《法学评论》2016年第1期，第15页。[5]参见刘松山：《论自贸区不具有独立的法治意义及几个相关法律问题》，《政治与法律》2014年第2期，第9-10页。

同时，授权地方改革试点决定也无法完全达致法律修改的效果——例如，被暂时调整的法律条文在试点地区内效力处于待定状态而非失效的状态。《立法法》条文规定授权立法启动的前提条件是本法第八条规定的事项尚未制定法律。

因此，如何赋予改革尤其是中国特色的地方改革试验以合法性，成为当前的重大问题。基于比例原则对《立法法》第13条本身所规定的授权范围、授权时限、授权区域等进行解释，对授权地方改革试点决定的相关实践进行规范，不失为一种较为妥帖的作法。